【摘要】农作物种质资源在当前和未来对于国家的重要性毋庸置疑，但它却一直面临着灭失和流失的风险。为了防止农作物种质资源的灭失和流失，必须加强农作物种质资源保护。尽管现行法律法规对由谁保护（保护主体）、具体保护什么（保护对象）、怎么保护（保护路径）、保护不力怎么办（法律责任）做出了规定，但是仍然存在着“有名无实”、“有权无责”的问题。在此基础上，以种质资源普查、保藏为核心的保护实践，则存在重保存轻利用、野生种和境外种收集保藏不多的问题。因此，应当在安全战略原则、法治原则指导下，从法律修订、强化利用、强化野生和境外种质收集与保藏等方面加强农作物种质资源的保护。
【关键词】农作物种质资源；保护；安全战略原则；法治保护原则
1问题及其意义
根据原农业部颁布的《农作物种质资源管理办法》的界定：农作物种质资源是指选育农作物新品种的基础材料，包括农作物的栽培种、野生种和濒危稀有种的繁殖材料，以及利用上述繁殖材料人工创造的各种遗传材料，其形态包括果实、籽粒、苗、根、茎、叶、芽、花、组织、细胞和DNA、DNA片段及基因等有生命的物质材料。农作物种质资源作为生物资源的重要组成部分，既是当前保障国家粮食安全与重要农产品供给、保障农业科技原始创新与现代种业发展的物质基础，也是未来农作物种质基因开发、生物科技发展的潜力之源，还是生物产业发展的战略性资源。因此之故，引起了党和国家的高度重视：中共中央、国务院在2018年印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》第九章“推进绿色农业发展”部分提出，要“全面普查动植物种质资源，推进种质资源收集、保存、鉴定和利用”；在第十三届全国人大常委会第十七次会议上审议的《中华人民共和国生物安全法》，规定了国家对生物资源采集、保藏、利用、对外提供等活动的管理和监督、对生物资源的调查等权力和责任。
农作物种质资源在当前和未来的重要性毋庸置疑，但却一直面临着灭失和流失的风险。因为农作物新品种对传统品种的淘汰，还因为气候、自然环境、种植业结构和土地经营方式的变化，也因为开垦荒地、过度放牧、城镇化建设等人类活动，所以导致大量地方农作物品种和野生品种迅速灭失，作物野生近缘植物资源也因其赖以生存繁衍的栖息地遭受破坏而急剧减少，这剥夺了后代人选择种质的权利，反映了代际之间的不公平。例如，我国主要粮食作物地方品种的数目，1956年有11590个，2014年则仅剩3271个，丧失比例高达71.8%；以水稻为例，湖南省普查的79个县，1956年有水稻地方品种1366个，1981年为644个，2014年仅有80个，只占1956年的6%。[1]除了灭失，因为官方交换、科研机构和私人之间的合作和互换、以及商业行为和公司买卖等行为而导致的资源流失，数量大且数据缺失。现有资料显示，仅在1972年至1991年期间，我国每年对外提供作物种质资源1400份(次)，合计对外提供了近3万份(次)；大约在1995—2005年之间输出的生物种质资源不仅在数量上要远远高于前20年的总和，而且在质量上也包含了大量优良基因。[2]这严重损害了本国利益，体现的是国别之间的不公平。
因为农作物种质资源灭失和流失会导致种质资源总量减少进而威胁农业安全问题，所以农作物种质资源的研究也引起了重视。学界为此所做的研究主要有四个方面：一是种质资源保护的整体实践研究，例如程苹等梳理了我国生物种质资源的种类与数量，主要对保存利用体系的改进提出了建议[3]，刘旭等梳理了新中国成立之后在种质资源保护方面所采取的实践措施[4]；二是区域种质资源保护研究，例如马天进等研究了贵州油料种质资源利用与保护现状[5]，马晓岗等研究了青海高原地区作物种质资源的收集保护和创新利用进展[6]；三是特定作物种质保护状况研究，例如戴志刚等研究了我国麻类作物种质资源保护与利用情况[7]，潘静娴等研究了园艺作物种质资源管理及数据库建设研究[8]；四是种质保存技术研究，例如闫辉研究了河南省主要粮食作物种质资源信息共享系统设计[9]，董玉兰研究了种质库作物种质资源贮藏管理技术[10]。综观既有的研究，一方面主要聚焦农作物种质资源保护的实践技术，而以种质资源保护制度为重点的研究并不多；另一方面研究成果数量少，以“作物种质资源保护”为主题的知网搜索仅有30余个结果。这种研究现状与种质资源保护研究者多属农业和生物领域而社科领域研究者不多的现状不无关系。当前，尽管相关部门制定了相应的制度，试图厘定由谁保护（保护主体）、具体保护什么（保护对象）、怎么保护（保护途径）、保护不力怎么办（法律责任）等关系，也实施了农作物种质资源的收集和保藏等实践措施，但是制度上存在着“有名无实”“有权无责”，实践上存在“重保存轻利用、野生种和境外种收集保藏不多”等问题。认识并解决这些问题，对于完善农作物种质资源保护，确保国家生物安全具有重要意义。
2农作物种质资源保护制度及存在的问题
依法治国是党和国家治国理政的基本方略。农作物种质资源保护工作是系统化的长期工程，以法律法规作为制度化的长效机制至关重要。目前，国务院、农业农村部等主体制定的有关农作物种质资源保护的法律法规，主要集中在《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》，2002年修订）《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》，2016年修订）《农作物种质资源管理办法》（2003年）等。这些法律法规初步指明了农作物种质资源保护的权力主体、保护对象、保护途径和相关法律责任。
2.1农作物种质资源保护的权力主体
农作物种质资源保护的权力主体是国家。根据现行法律法规，国家对种质资源享有主权，国家承担“建立与农业生产有关的生物物种资源保护制度”、“从境外引进生物物种资源”的责任，并将具体权力赋予了农业、林业部门（见《农业法》第六十四条、《种子法》第十一条）。农业农村部在种植业管理司设立“国家农作物种质资源委员会”，具体负责研究提出国家农作物种质资源发展战略和方针政策，协调全国农作物种质资源的管理工作（见《农作物种质资源管理办法》第四条）。
2.2农作物种质资源的保护对象
农作物种质资源的保护对象是农作物的繁殖材料和遗传材料。尽管不同的法律法规都涉及到农作物种质资源的保护，但是有关农作物种质资源的说法并不统一。《农业法》的表述是较为笼统的“与农业生产有关的生物物种资源”（见《农业法》第六十四条）。《种子法》的适用范围是“中华人民共和国境内从事品种选育、种子生产经营和管理等活动”，其对“种子”的界定指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等（见《种子法》第二条）。根据《种子法》制定的《农作物种质资源管理办法》是农作物种质资源保护领域最规范的行政法规，其界定具有最大的广泛性和代表性：“选育农作物新品种的基础材料，包括农作物的栽培种、野生种和濒危稀有种的繁殖材料，以及利用上述繁殖材料人工创造的各种遗传材料，其形态包括果实、籽粒、苗、根、茎、叶、芽、花、组织、细胞和DNA、DNA片段及基因等有生命的物质材料。”
2.3农作物种质资源保护的主要途径
农作物种质资源保护的主要途径是：农作物种质资源的普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、交流和利用（见《种子法》第九条、《农作物种质资源管理办法》第二条）。农作物种质资源普查是由农业主管部门对境内现有的未收集保存的栽培、野生农作物种质资源进行调查，在调查的同时对种质资源按照一定的技术标准进行收集；鉴定是由农业主管部门对收集的农作物种质资源按照一定的技术标准进行植物学类别和主要农艺性状技术鉴别；登记是按照统一编号制度将收集、整理、鉴定的农作物种质资源记录在案；保存是将经过技术处理的种质资源存放在种质库、种质圃、保护区等专用保种场地；交流是按照相关规定向境外提供农作物种质资源或者从境外引进农作物种质资源，尤其是从境外引进农作物种质资源意义重大；利用是指以单位或者个人使用种质资源从事农作物种质资源研究和创新（见《农作物种质资源管理办法》）。
2.4与农作物种质资源保护相关的法律责任
《农业法》并未对农作物种质资源保护规定相关的法律责任。《种子法》对侵占、破坏种质资源，或者私自采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源的行为，处以不高于五万元的罚款；对违反规定向境外提供或者从境外引进种质资源，或者与境外机构、个人开展合作研究利用种质资源的行为，处以不高于20万元的罚款。《农作物种质资源管理办法》对未经批准私自采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源的行为，未经批准动用国家长期种质库贮存的种质资源的行为，未经批准向境外提供或者从境外引进种质资源的行为，未及时将收到的单位或者个人送交的国家未登记的种质资源及境外引进种质资源送交国家种质库保存的管理人员的行为等，规定了行政责任（见《农作物种质资源管理办法》三十八条、三十九条、四十条、四十一条）。
2.5农作物种质资源保护制度存在的问题
农作物种质资源保护是具有战略意义的重大公共事务，由国家作为保护的主体并无不当。《农作物种质资源管理办法》关于保护对象的界定，也涵盖了种质资源的主要生物学范围。但是在怎么保护、保护不力怎么办两个问题上，则存在“有名无实”、“有权无责”的问题。
2.5.1现行制度存在“有名无实”的问题。农作物种质资源保护制度的“有名无实”，指的是现行法律法规的条款，大多是原则的宣示性规定，没有做出具体的、可操作性的有关普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、交流和利用的指引。这使原本是具有战略性、基础性地位的农作物种质资源保护问题，“沦落”为看似可有可无的公益行为。譬如，农作物种质资源在农业生产中具有基础性作用，但在《农业法》中只有第六十四条提到了“国家建立与农业生产有关的生物物种资源保护制度”这一句话。再如，近百条文的《种子法》只用了四个条文对种质资源保护做了原则性规定；而《种子法》于2016年修订之后，依据《种子法》制定于2003年的、内容相对丰富的《农作物种质资源管理办法》，却至今未修订，其中的惩罚性条款还是指向旧的《种子法》，事实上使“农作物种质资源管理”处于“裸奔”的状态。这导致《农业法》《种子法》《农作物种质资源管理办法》没有起到制度化、规范化的指引普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、交流和利用的作用，农业部门不得不依赖《全国农作物种质资源保护与利用中长期发展规划（2015—2030年）》《国务院办公厅关于加强农业种质资源保护与利用的意见（2020年）》《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见（2011年）》《农作物种质资源保护与利用三年行动方案（2019年）》等临时性政策，来实施种质资源保护。
2.5.2现行制度存在“有权无责”的问题。种质资源保护的相关法律制度明确指出，种质资源属于国家所有，国家（具体由农业部门负责）有计划地普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、交流（引种）和利用种质资源，建立种质资源库、种质资源保护区或者种质资源保护地。这在事实上赋予了相关部门普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、引种种质资源的行政权力，普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、引种种质资源应当属于行政行为，行使该行政权力的最终目的是确保农作物种质资源不会灭失、流失。这项权力不可谓不重大。“权力与责任”是一对孪生兄弟，但是，种质资源保护的法律法规中，为数不多的有关法律责任的规定，却主要聚焦在未经批准采集、破坏、对外交流种质资源的单位或者个人行为，而对于如果未能妥善履行普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、交流和利用的行为，却未作出任何惩罚性规定，这在事实上使这一权力流于“任意”而导致“有权无责”的结果。
3农作物种质资源收集和保存的现状及存在的问题
农作物种质资源保护制度由普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、交流和利用等一系列具体环节构成，其中以收集和保存最为重要，既体现着农作物种质资源保护水平，也是种质资源普查的目的，更是后续种质资源交流和利用的基础条件。截至目前，我国已经进行了三次农作物种质资源的普查，并建立了一些种质资源库（圃）。
3.1通过农作物种质资源普查收集种质资源
新中国成立以来，为摸清农作物种质资源的家底，我国曾经开展过二次大的农作物种质资源普查工作，分别是在1956年至1957年、1979年至1983年。经过第一次和第二次农作物种质资源普查，截至2015年第三次种质资源普查与收集行动开始前，我国共实现保存各类农作物种质资源470295份，保存总量居世界第二位，其中国家种质库长期保存资源已突破40万份，达到404690份，43个国家种质圃保存资源65605份。[11]为进一步做好保护农作物种质资源保护工作，农业农村部在2015年启动了为期五年的“第三次全国农作物种质资源普查与收集行动”。截至2018年底，“第三次全国农作物种质资源普查与收集行动”已启动了12个省（区、市）、830个县（市、区）的全面普查和175个县（市、区）的系统调查工作，新收集资源4.2万份，有效丰富了我国种质资源战略储备。“第三次全国农作物种质资源普查与收集行动”，是历次种质资源普查与收集行动中组织最有力、规模最宏大的一次。该次普查，由农业农村部成立了“第三次全国农作物种质资源普查与收集行动领导小组”，由中国农业科学院作物研究所制定各类技术标准、组织人员培训，省级种子管理机构协调普查与征集，省级农业科学院组织系统调查与抢救性收集，计划对全国2228个农业县进行普查与征集，并对其中665个种质资源丰富的县进行系统调查与抢救性收集，征集和收集各类栽培作物和珍稀、濒危作物野生近缘植物的种质资源40000～45000份，以及收集各类栽培作物的古老地方品种、种植年代久远的育成品种、重要作物的野生近缘植物以及其他珍稀、濒危野生植物种质资源55000～60000份，鉴定评估后编目入库保存7万分。[13]该次行动所有种质资源经鉴定评价编目后，提交国家种质库（圃）保存。
3.2通过农作物种质资源库（圃）等保藏种质资源
3.2.1农作物种质圃。将农作物由原产地或次生地整株迁离，移栽在保种场（区、圃）中加以保存，建立诸如园艺种质资源圃、品种园、植物观赏园、原始材料圃，以“种质圃”的方式保护种质资源，则主要适用于无性繁殖园艺植物和多年生作物的保存，诸如苹果、山楂、枇杷等果蔬类，茶、桑、咖啡等经济作物类，野生稻、野生棉花、野生花生等多年生草本类，莲藕、水芹、睡莲等水生蔬菜类，马铃薯、甘薯、木薯等薯类。从1980年代开始，截至2018年，依托农业部和中国农业科学院的相关农林研究机构，建成了涵盖广州野生稻、杭州茶树、武昌野生花生、广州甘薯、镇江桑树、沅江苎麻、兴城梨与苹果、郑州葡萄与桃、重庆柑橘、泰安核桃与板栗、南京桃与草莓等43个种质圃，共保存种质资源66757份。[14]
3.2.2农作物种质资源库。经过大规模普查收集的农作物种质资源，普遍的保藏方法之一，是通过降低种子含水量和贮存温度的办法延长种子的贮存时期，将其贮存在“农作物种质资源库”中。目前，我国拥有位于中国农业科学院作物科学研究所的“国家作物种质库（长期库）”1座，负责种质资源的长期保存；拥有国家种质资源青海复份库1座，负责长期种质库贮存种质的备份保存。国家作物种质库（长期库）作为全国作物种质资源长期保存与研究中心，是在美国洛克菲勒基金会和国际植物遗传资源委员会的部分资助下，于1986年10月在中国农业科学院落成，可保存种质资源40余万份。截至2018年，国家作物种质库（长期库）保存种质资源总量435550份。[15]国家作物种质库（长期库）是作为国家作物种质库（中期库）的后盾使用的，主要是防备后者种质丢失，一般不分发种子，只有在必要时才进行繁殖更新。另外建设的10座国家作物种质库（中期库），主要任务是繁殖更新，对种质进行描述鉴定、记录存档，向育种单位提供种子。
3.2.3农作物种质基因库。除了种质库、种质圃之外，种质基因库也是保护农作物种质资源的重要方法。2016年9月22日，筹建5年的深圳国家基因库正式运营，这是继美国国家生物技术信息中心、欧洲生物信息研究所、日本DNA数据库之外的世界第四大基因库。[16]
3.3农作物种质资源收集保存存在的问题
虽然我国曾经拥有、现在也拥有较为丰富的种质资源，但是相比于西方国家从18、19世纪即开始有目的地在全球范围内收集种质资源，种质资源的保护工作起步较晚。尽管如果，在制度尚不完善的情况下，种质资源的收集与保存仍然取得上文所述的成果。但是，种质资源利用不足、野生种质和境外种质保存少的问题仍然突出。
3.3.1野生种质和国外种质保存少。以种质资源为基础的农业科技发展水平，与占有的种质资源多少密切相关，特别是野生种质和境外种质具备的优良种质基因，对于常规栽培的农作物改良不良基因提供了可能。目前，一方面，以往的收集保藏重视传统栽培、种植、使用的农作物种质，但是对于地方品种和野生种等特有种质资源关注度不够，导致丧失严重。如广西壮族自治区1981年还有野生稻分布点1342个，目前仅剩300余个。[19]另一方面，我国种质资源中境外资源比例不高，从境外引进种质资源以丰富我国的种质资源储备的工作重视不足，而在生物安全意识觉醒比较早的西方国家，很早就开始从全球收集种质资源。[20]据《全国农作物种质资源保护与利用中长期发展规划（2015—2030年）》披露，在2015—2020年引进种质资源5万份，引进资源比例提高到25%，2021—2030年再引进8万份，引进资源比例提高到30%，作为未来种质保护工作的重点行动计划之一。[21]这意味着我国境外种质资源引进比例至少在2020年以前，一定是低于25%的。这与美国的情况正好相反。以美国为例，其国家植物种质资源系统截至2018年8月底共保存了242个科2543个属15835个种593614份材料，居世界第一位，但是来自美国国内的种质资源数量约占库存种质的28%。[22]
3.3.2种质资源重保存、轻利用。在农作物种质资源的普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、交流和利用等保护活动中，“利用”占有重要地位，通过种质资源的利用，才能解决现有种质存在的产量低、病虫害等问题，才能开发新的更优良的品种。然而，尽管《种子法》明确种质资源是公益事业，种质资源库（圃）也为种质资源的利用奠定了便利的基础，《农作物种质资源管理办法》也规定“因科研和育种需要目录中农作物种质资源的单位和个人，可以向国家中期种质库、种质圃提出申请；对符合国家中期种质库、种质圃提供种质资源条件的，国家中期种质库、种质圃应当迅速、免费向申请者提供适量种质材料”，但是库存种质资源的利用率仍然很低。截至2018年，我国长期保存农作物资源已经超过51万份，将51万份农作物种质资源、560多个畜禽地方品种、近2万种水产种质资源、23万多份微生物资源加在一起，我国生物种质资源保存量位居世界前列，但是遗憾的是，通过表型与基因型精准鉴定、应用于育种创新的农业种质资源，整体还不到10%。[17]因此，大多数农作物种质资源还沉睡在种质库、圃中，尚未被开发利用；即使开发，也多停留在初级阶段，资源优势还没有有效转化为产业优势。此外，农作物种质资源保藏的投入力度远远大于种质资源研究的投入力度，注重收集保藏和分类学性状的鉴定，而没有开展功能评价，制约了种质资源的利用。[18]
4完善农作物种质资源保护的原则与路径
农作物种质资源作为粮食、蔬菜、果品、牧草等物种基础资源，对人类生存具有持久而重要的意义。随着利用价值越来越大，农作物种质资源的保护受到世界各国的高度重视，已事关国家核心利益，事涉国家战略、长期战略。尽管目前农作物种质资源收集和保存取得的成绩有目共睹，但是收集和保存中存在的问题，与制度的不完善有直接关系。因此应当在坚持安全战略原则、法治保护原则的基础上，以收集、保存中存在的问题为导向，完善农作物种质资源保护制度。
4.1完善农作物种质资源保护的原则
4.1.1安全战略原则。从上世纪90年代开始，生物安全问题就受到国际社会的广泛重视，并制定了《生物多样性公约》等国际文件。2020年2月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话，强调要把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。作为国家安全体系重要一环的生物安全，事关生态环境和粮食安全。确保生物安全，必须首先确保种质资源不灭失、不流失。换句话说，种质资源保护是事关生物安全、国家安全全局的大事，应当以国家安全和生物安全的视角加强种质资源保护。因此，未来种质资源的保护必须树立国家安全和生物安全的战略高度，才能确保参与种质资源收集、保存、利用等保护活动的单位和个人的责任感、使命感和紧迫感；也才能打破种质资源保护与创新仅为应对科研管理体制和考核机制的短视行为，以长期性、公益性、基础性的战略视野，为种质资源保护、特别是种质资源创新，制定长远的战略规划。
4.1.2法治保护原则。法治意味着由不受感情支配的法律对人的行为进行一般性的指引。[23]依法治国是我们党在总结长期的执政经验教训的基础上制定的基本治国方略。依法治国是将国家和社会事务的治理，从人治转向法治，尤其是在事关国家和民族全局的重大战略问题上，应当由法律来治理。在2019年发布的《国务院办公厅关于加强农业种质资源保护与利用的意见（国办发〔2019〕56号）》文件中，还提出：“创新体制机制……和法治保障，为建设现代种业强国、保障国家粮食安全、实施乡村振兴战略奠定坚实基础。力争到2035年，建成系统完整、科学高效的农业种质资源保护与利用体系。”目前，有关农作物种质资源保护的短期性、原则性、松散性政策规范居多，应当重视法治在种质资源保护中的作用，只有从国家安全和生物安全的高度出发，制定规范、完善的种质资源保护法律法规，尤其是细化、完善《农作物种质资源管理办法》的规范、农作物种质资源的获取与惠益分享的规范，才能确保种质资源的保护稳定、长久地进行下去。
4.2完善农作物种质资源保护的具体路径
4.2.1修订法律法规以解决现行制度“有名无实”、“有权无责”的问题。修法是当务之急。解决现行制度“有名无实”、“有权无责”的问题至少应当从以下几个方面着手。首先，修订、细化《农作物种质资源管理办法》。依据《种子法》制定但是已经滞后于《种子法》的《农作物种质资源管理办法》，具有较好的立法基础，几乎涉及了收集、整理、鉴定、登记、保存、交流等有关种质资源保护的所有方面，应当对其中原则性、宣示性的条款予以细化，使其具有可操作性。其次，考虑提升《农作物种质资源管理办法》的法律位阶，并将《全国农作物种质资源保护与利用中长期发展规划（2015—2030年）》等政策文件的精神和内容上升为法律规定。目前，《农作物种质资源管理办法》只是原农业部制定的部门规章，基于农作物种质资源在国家安全、生物安全中的战略性、基础性地位，有必要在该办法的基础上，经细化之后制定“中华人民共和国农作物种质资源管理法”，将之作为农作物种质资源保护的基本法。再次，设置与法定权力相对应的法律责任。不承担责任的权力，其结果无非权力滥用和责任不履行，法律赋予相关部门种质资源保护的权力，也意味着暗含了相应的责任，所以应当设置与其权力对应的法律责任，以确保权力不滥用、义务会履行。
4.2.2.应当捋顺《种子法》《农作物种质资源管理办法》与《生物遗传资源获取与惠益分享管理条例（草案）》的关系。《生物遗传资源获取与惠益分享管理条例（草案）》（简称《惠益分享条例》）是我国履行《生物多样性公约》和《生物多样性公约关于获取遗传资源和公平公正分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》之要求的结果，根据中央国家安全委员会和国务院的《国家安全立法规划》，以及国务院的立法工作计划，由环境保护部起草并在2017年4月公开征求意见。农作物种质资源的获取是现行《种子法》《农作物种质资源管理办法》的规制内容之一，而《惠益分享条例》的重点就是生物遗传资源的的获取和惠益分享应当如何进行。生物遗传资源是指具有实际或者潜在价值的来自植物、动物、微生物或其它来源的任何含有生物遗传功能单位的材料、衍生物及其产生的信息资料，很明显，形态包括果实、籽粒、苗、根、茎、叶、芽、花、组织、细胞和DNA、DNA片段及基因等有生命的物质材料农业种质资源，是生物遗传资源的一部分。《惠益分享条例》如果获得通过，那么不管是在法律位阶，还是在规制范围，都将大于《农作物种质资源管理办法》，势必带来不同规则之间的协调问题。
4.2.3.应当从制度上鼓励和保障对农作物种质资源的利用。保存农作物种质资源，只是种质资源库（圃）建设的目的之一，如何利用种质资源也是种质资源库（圃）的目的。21世纪是生物科技的世纪，现代生物技术的发展，改变了人类被动等待物种通过变异产生新性状的生物进化史，通过分子标记、转基因、分子设计育种等现代生物技术，针对农作物的重要病虫害广谱抗性、水肥高效利用、节水、重金属吸附效率，从农作物高产、稳产、绿色的角度出发，进行深度技术发掘，进而快速产生优异种质资源，可以为现代种业发展提供科技支撑。譬如，种质资源保护比较先进的美国，就利用收集于前苏联的小麦种质PI372129（Turcikum57）培育出抗俄罗斯麦蚜的小麦新品种，利用收集于秘鲁的番茄野生种Solanumpimpinellifo-lium找到了番茄晚疫病的抗源。[24]再如，2018年获得我国国家技术发明二等奖的“小麦与冰草属间远缘杂交技术及新种质创制”，是利用小麦和冰草杂交，创制出小麦育种紧缺的高穗粒数、广谱抗病新种质。[25]有鉴于农作物种质资源利用可以动态、发展地对种质资源进行保护，可以从以下几个方面予以加强。首先，落实《植物新品种保护条例》，确保农作物种质资源创新成果的知识产权保护，增大科研人员利用单位资源和技术获取的知识产权成果之后的利益分配权重，以提高科研积极性。其次，探索整理建立全国性的农作物种质资源管理、研发和共享数据平台，构建中长期国家库（圃）、原生境保护点、鉴定评价中心等网点的全国性作物种质资源数据信息连接网络，以实现所藏数据的便捷查询、申请、获取，为从事农业生物科技工作的个人或者单位提供便利，改变现有《农作物种质资源管理办法》在利用问题上的“防范不当获取”为“保障正当获取”。再次，有计划地从现有种质资源储备中进行基因挖掘，发现可以提高现有栽培农作物抗病虫害、抗旱、抗涝、抗盐碱、抗寒、增产的优良基因。此外，农业、教育部门应当在根源上鼓励和支持高端生物科技人才、农业科技人才的培养。
4.2.4.应当加强对野生种质资源和境外种质资源的收集保存。通过远缘杂交、理化诱变、基因工程等技术手段，向主栽品种导入新的优异基因，研究该优异基因的遗传与育种效应，剔除遗传累赘，规模化创制遗传稳定、目标性状突出、综合性状优良的新种质，必须以尽可能丰富的农作物种质资源储备为前提，否则就面临巧妇难为无米之炊的窘境，这就需要收集和保藏尽可能多的野生种质资源和境外种质资源，因此应当加强对野生种质资源和境外种质资源的收集保存。具体来说，首先，强化野生种质收集。对于很多野生种质资源，目前阶段的“没有价值”只是“尚未发现其价值”，一旦灭失而未保存，可能就失去了改良或者开发新种质的基础资源，因此应当将野生种质资源的收集、保藏以及境外种质资源的收集、保藏列为种质资源收集保藏工作的重要组成部分。其次，强化境外种质引进。尽管农作物种质资源保护包括了“交流”环节，但是从《农作物种质资源管理办法》看，对于境外引种，只是“鼓励单位和个人从境外引进农作物种质资源”，而没有将这项工作依法设定为相应管理部门的职责。为引进种质资源，一方面，应当在种质资源保护部门的工作职责中增加种质资源的引进责任；另一方面，在各国都认识到种质资源重要性的情况下，应当重点加强与受托持有和管理种质资源的国际农业研究磋商组织的合作，引进更多的种质资源与技术，同时争取尽快加入《粮食和农业植物遗传资源国际条约》，以充分利用其它国家丰富的作物种质资源。[26]这一问题也引起了重视，《全国农作物种质资源保护与利用中长期发展规划（2015—2030年）》中多次提到种质资源引进，特别提到加强与东南亚、西亚、拉丁美洲等玉米、小麦、马铃薯等作物起源地及多样性富集国家和美国、俄罗斯、澳大利亚等牧草种质资源保护大国的合作，加大优异资源引进和交换力度。因此，在后续的修订法律以及重置相应管理部门职责的时候，境外引种应当作为种质资源保护部门的一项法定职责。
“绿色农业发展”视阔下我国农作物资源保护问题及改善策略解析来自山东农业工程学院学报，参考文献和图表详见山东农业工程学院学报官网。
